高质量构建边境城镇体系

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绥芬河站南场，中欧班列从这里出入境（2022 年 6 月 8 日摄） 王建威摄 / 本刊　　

?边境城市从全局谋划一域、以一域服务全局，面向国家所需，发挥连接国内国际两个市场、两种资源的“大通道”优势，扮演好国内国际双循环相互促进的重要前沿角色

?将边境人口稳定在合理水平，是边境城市发展的出发点和落脚点，“聚人”是边境城市的首要任务

?边境城市发展难以一蹴而就，也不能盲目照搬，要尊重经济运行规律和城市发展规律，敬畏历史、自然、文化，保持战略定力和历史耐心，久久为功

　　文?|?刘保奎

　　治国必治边。我国是世界上陆地边界线最长、邻国最多的国家之一。党的十八大以来，边境地区发展进入新的历史阶段，边境地区进一步成为开放前沿。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，“推进兴边富民、稳边固边，大力改善边境地区生产生活条件，完善沿边城镇体系，支持边境口岸建设，加快抵边村镇和抵边通道建设。”《纲要》还设置了专栏，对边境城镇、边境口岸建设等工程作出具体部署。

　　推动边境城市加快发展意义重大

　　边境地区是区域协调发展中的短板地区，生态文明建设中的脆弱地区，促进边疆巩固的重点地区，推动边境城镇加快发展，对于维护边疆安全稳定、推动区域协调发展、维护生态安全、优化对外开放格局、促进民族团结意义重大。

　　维护边疆安全稳定的有力举措。我国陆路边境在维护边疆安全稳定中具有重要地位，加快边境城镇发展，可以完善边境基础设施和公共服务，增强综合承载力，有助于扩大人口和产业的吸引力，壮大戍边人口规模，做大做强边境城镇产业规模，提升边境地区内生发展能力，提升维稳戍边能力，是维护边疆安全稳定的有力举措。

　　推动区域协调发展的必然要求。受自然条件、交通区位等影响，我国边境地区总体发展水平不高，与内地、沿海发展仍有不小差距，巩固脱贫攻坚成果任务艰巨，是我国区域协调发展的一块短板。支持边境城镇加快发展，可以在边境地区形成人口和产业集聚节点，发挥极核和支点效应，缩小边境地区与其他地区发展差距，提高边民福祉，促进区域协调发展和共同富裕。

　　维护边境生态安全的客观需要。边境地区大部分为全国主体功能区规划中的国家重点生态功能区，如川滇森林及生物多样性生态功能区、大小兴安岭森林生态功能区、呼伦贝尔草原生态功能区等，分布了数量众多的国家级自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、水利风景区等，生态地位十分突出。支持边境城市加快发展，可以通过点上的高质量发展带动面上的高水平保护，有利于保护好边境地区生态屏障，维护国土生态安全。

　　优化对外开放格局的重要内容。我国从20世纪90年代开始推动沿边开放，设立陆地边境口岸，陆续批准了黑河、绥芬河等14个沿边开放城市，2012年以来，又设立多个国家沿边重点开发开放试验区。新时代边境城市在国家大局中愈发重要，随着“一带一路”倡议的推进，边境城市在沿边开放中的服务保障功能进一步凸显，对国际贸易通道和国际经济合作走廊的支撑作用更加重要，是国家城镇体系和边疆治理体系的重要组成部分，对于我国打造陆海双向全方位开放新格局，推进共建“一带一路”高质量发展，具有重要支点作用。

　　铸牢中华民族共同体意识的具体行动。我国边境地区多为民族地区，常住人口中少数民族人口占到近一半。以云南为例，边境地区25个县（市）常住人口670多万人，少数民族人口占比达79.4%。维护民族团结是“国之大者”，推动边境城镇加快发展，有助于促进民族团结进步，推动各民族更加坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，铸牢中华民族共同体意识。

　　边境城市发展在变局中开新局

　　当前边境城镇发展正面临新形势，国际环境复杂多变，我国正开启全面建设社会主义现代化国家新征程，加快构建新发展格局，推动高质量发展。要抓住用好战略性有利条件，有效应对困难挑战，在变局中开新局，在危机中育新机，推动边境城市加快发展。

　　从历史逻辑看，新时代边境城镇发展取得历史性成就，为加快发展提供坚实基础。

　　党的十八大以来，有关部门和边境各地坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署，不断夯实发展基础，边境城镇发展取得历史性成就。

　　脱贫攻坚取得决定性成就。通过产业扶贫、边贸扶贫，边境地区84个原国家级和省级贫困县全部摘帽，304.52万建档立卡贫困人口全部脱贫，累计实施易地扶贫搬迁超过35万人。

　　交通条件显著改善。以中老铁路为代表的一系列跨境通道建成，边境公路升级改造稳步推进。据统计，140个边境县市（区）中，49个通高速公路，69个通铁路，6个通高铁，22个有机场。

　　设施功能日益完善。城市水电路气热网等设施持续改善，污水、垃圾处理设施基本普及，教育、医疗、文化设施不断完善，边贸、旅游、医药、民族手工业等快速发展，一批边陲小镇成长为现代化新型城镇。

　　口岸和开放平台加快发展。报关报检大楼、快检实验室等口岸基础设施不断完善，新设一批高能级开放平台，通关效率、开放水平进一步提升。目前，边境城市拥有9个重点开发开放试验区、72个国家级口岸、17个边境经济合作区、3个跨境经济合作区及68个省级以上园区，发展基础进一步夯实。

　　边境地区改革迈出坚实步伐。林区、垦区改革让不少边境地区迈入了发展的快车道。边境城镇行政区划持续优化，其中黑龙江省伊春市将下辖15区1市1县调整为4区1市5县，减少了7个县区，一些市辖区合并或恢复县级设置，更贴合当地发展实际。

　　从现实逻辑看，加快构建新发展格局，边境城镇链接促进国内国际双循环的优势进一步凸显。

　　党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化作出加快构建新发展格局的重大决策，这要求边境城市要从全局谋划一域、以一域服务全局，面向国家所需，发挥连接国内国际两个市场、两种资源的“大通道”优势，扮演好国内国际双循环相互促进的重要前沿角色，深化与周边国家合作，以积极参与国际循环提升国内大循环的效率和水平，导入更多国际优质商品、技术、服务，改善我国生产要素质量和配置水平，推动产业转型升级。

游客在云南腾冲和顺古镇内游览（2022年5月27日摄） 陈欣波摄 / 本刊

　　多措并举推动边境城市高质量发展

　　坚持问题导向和目标导向相结合，加强顶层设计，优化总体布局，统筹发展和安全，着力抓好重点城市和节点城市建设，加快完善产业和开放功能，增强人口集聚能力，因地制宜、尊重规律，推动边境城市快速健康发展。

　　完善边境城镇总体布局。把优化布局放在突出位置，促进边境城市布局与国土安全相适应。推动东北、西北、西南边境城市差别化发展，用好对口支援政策，优化新疆、西藏边境城镇布局，为民族团结和边疆稳定提供更有力支撑。

　　加大边境城市顶层设计和统筹布局，统筹边防安全和边疆发展，选择一批战略地位重要、发展潜力大、承载力强的节点城镇，加强基础设施和生态环境建设，加快发展特色产业，成为吸纳人口的主阵地。

　　推动各类边境城镇联动发展，注重发挥省会（首府）城市的带动作用，完善相互间的交通联系、产业对接和要素共享机制，形成以边境地级市为核心、以边境县级市和口岸为节点、以抵边小城镇和乡村为支撑的边境城镇体系，形成横向贯通边境、纵向连通区域中心城市和边境一线的沿边城镇廊带。完善边境县域内部城镇体系，增强镇区公共服务功能，引导边境乡镇相对均衡发展，完善抵边新村配套设施。

　　着力加快边境地区重点城市和节点城市建设。加大对发展基础好、开发开放潜力大的边境重点城市和节点城市的支持力度，集聚人口和生产要素，提高人口和经济发展支撑能力。

　　一是重点城市。因地制宜支持丹东、黑河、塔城、防城港等城市培育建设大中城市，增强综合服务功能，完善公共服务、市政设施和国际贸易，完善城市综合功能，打造边境地区社会文化、公共服务、经济产业的中心，促进各类要素集聚，形成集聚中心和经济活动中心。

　　二是节点城市。依托综合交通运输大通道建设、县城新型城镇化建设、口岸建设等，培育同江、抚远、黑瞎子岛、满洲里、二连浩特、宽甸、延吉、珲春、绥芬河、东兴、腾冲、米林、可克达拉、霍尔果斯、阿拉山口、喀什、红其拉甫、吉隆、樟木、瑞丽、磨憨、凭祥、友谊关等一批边境地区节点城市，提升城镇综合承载能力，增强支撑能力和辐射作用，稳妥推动具备条件的县撤县设市。

　　此外，开展兴边富民行动中心城镇建设试点，提高城镇综合承载能力。依托沿边公路、边民互市贸易点等，发展一批抵边新村和新生抵边城镇。

　　提升边境城市开放水平。因口岸而生、因开放而兴，是边境城市的共同特征，功能完善的口岸是边境贸易发展的先决条件。要用好沿边区位、政策、资源优势，实施口岸强市战略，分类提升口岸设施和功能，加快建设里孜、黑河、同江、黑瞎子岛口岸，改造提升吉隆、樟木、磨憨、霍尔果斯、阿拉山口、满洲里、二连浩特、瑞丽、友谊关、红其拉甫、甘其毛都、策克、吐尔尕特、伊尔克什坦口岸，持续优化口岸服务能力，推进边境机场建设布局，加快口岸陆路集散网、空中快运网、国际联运网和信息服务网建设，支撑国际经济走廊建设，积极服务和融入“一带一路”建设，在高水平开放中加快发展。提升边境开放平台功能，加强沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、边民互市区等边境开放平台和自贸试验区、综合保税区等海关特殊监管区域政策协同和空间整合。发挥国家沿边重点开发开放试验区引擎作用，加强跨境基础设施建设、跨境贸易、资金融通等方面制度创新，积极参与共建“一带一路”，带动边境城市建设发展，发挥好稳边安边兴边作用。

　　增强城镇人口集聚能力。将边境人口稳定在合理水平，是边境城市发展的出发点和落脚点，因此“聚人”是边境城市的首要任务。在提高公共服务供给质量、实现以公共服务“聚人”的基础上，吸引人、留住人关键还在产业支撑，要依托口岸因地制宜发展特色资源加工、出口加工等特色产业，提升投资贸易和人员自由化便利化水平，进一步提升要素资源聚集能力和落地加工转化能力，推动外向型产业聚集发展，大力推动跨境电商服务体系建设，打造特色优势产业集群，加快通道经济向枢纽经济转变。加快发展边境旅游，大力培育开发跨境精品旅游线路，打造重点旅游景区。

　　边境城市可依托政策吸引国内其他地区人口迁入。可结合雅江下游水电开发等重大工程建设用工需求，从贵州毕节、云南昭通、四川凉山、甘肃陇南等地乡村振兴重点帮扶县搬迁一部分人，到西北、东北边境县、团场、林场务农守边，加大住房、耕地、就业、子女就学升学政策支持。在边境地区布局若干大学，增加在校大学生数量，提升边境城镇活力。

　　统筹发展和安全。协调推进边疆稳固、生态安全、睦邻合作，确保重要交通走廊、能源通道安全，维护产业链供应链畅通，形成总体均衡、各有侧重、因地制宜、协调联动的边境城镇发展大格局，在服务融入新发展格局上展现更大作为。完善边境公路网，形成高效联通城镇、口岸、园区、矿区、景区的边境走廊。加强交通能源通道防火防爆巡护，筑牢边境生态安全屏障。从政治、全局和战略高度，做好陆路边境疫情防控，坚持“动态清零”总方针不动摇，着力抓好“外防输入”，不断细化各项措施，实现边境城市疫情防住、经济稳住、发展安全。

　　尊重规律，探索适应边境地区要求的城市建设新路子。边境地区资源禀赋、市场容量、物流成本先天有短板，多数地区自然条件不优，因此边境城市发展难以一蹴而就，也不能盲目照搬，要尊重经济运行规律和城市发展规律，敬畏历史、自然、文化，保持战略定力和历史耐心，久久为功。加强大小兴安岭、长白山、高黎贡山等国家重点生态功能区保护，防范生物生态安全风险，统筹生态保护和边境城镇建设，探索环境友好型的城市开发方式、治理模式。铸牢中华民族共同体意识，促进各民族交往交流交融，推动共同富裕，尊重各民族风俗，保护好传承好利用好文化遗产，建设一批具有浓郁边境风情的特色中小城市。□（作者为中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所室主任）